区域旅游规划编制的三种范式

（作者至道文旅规划院研发部）

区域旅游规划，是以地方政府作为组织及实施主体的旅游规划。而政府职能一般两件事：一是制定公共政策；二是直接参与经济开发。这里总结的三种区域旅游规划，就是基于政府职能而言。

区域旅游规划三大范式与政府职能变迁紧密相关：侧重景点开发型，反映政府介入微观经济偏好；侧重产业关联型，体现政府职能转变及产业融合大势；侧重政策突破型,符合政府核心职能但政策创新空间有限。实际编制中三大范式也可能相互交织。

一、侧重景点开发的区域旅游规划

1.1侧重景点开发的区域旅游规的编制特点：

在旅游产业环节个要素中，只聚焦一点：景点景区！（传统环节中什么宾馆、旅行社、饭店都不作关注或仅象征关注。）即：①某某景区怎么开发才能出核心吸引力产品？②这些景区以交通为纽带串联成一个什么样的区域旅游空间格局？③基于重要景点，提炼出区域旅游形象口号进行营销推广。

这种文本编制模式是比较经典的。从产业规划角度看似“挂一漏万”，但从政府运作的时代背景角度，仔细分析，区域旅游规划编制的三种范式又有其一定道理。

1.2侧重景点开发的区域旅游规划的历史成因

中国旅游开放最初期，是基于现成的长城故宫黄山泰山这类名胜古迹型开发的。当时视角认为，景点不缺，就是缺导游、饭店、宾馆等配套----因此这阶段基本没有诞生旅游规划编制行业。

而到上世纪末期，形势逐渐变化。旅游者不再一味追求名胜古迹，自然生态型、娱乐型也受到欢迎，周边休闲出游现象增强。这样的话，新的景区景点开发热出现了。在此背景下，甚至出现了“景区景点是旅游业支柱”的理论提法。挑战了传统的旅行社、饭店和旅游交通三大支柱理论。——这是景点开发为核心的旅游规划范式形成的市场层面动力。

另外需补充一个匹配的政府背景：由于历史国情地方政府往往不限于公共政策和守夜人角色，有介入入微观经济的偏好。但在旅游产业诸环节中只有景点方便政府直接介入：①飞机火车等交通，属于央企，地方管不着；②旅行社和饭店，市场化程度很高，地方政府只能是行业监管，没法自己赤膊上阵；③而多数景点土地所有权掌握在地方政府手中，最后似乎只有景区景点政府能自己动手干（实操时往往是在旅游局下面成立一个国有旅游开发公司）。——这是景点开发为核心的旅游规划范式形成的政府层面动力。

二、侧重产业关联的区域旅游规划

2.1侧重产业关联的区域旅游规划的编制特点：

编制者先深入调研相关部门的政策、项目、资金，然后以旅游局为枢纽策划整合。例如关联农业部门，借助农业部门政策资金，协助推进农业旅游项目；又如关联城建部门和文化部门，借助开发城市商业，整合当地文脉再现于步行街。

相应的，侧重产业关联规划的区域旅游规划，在实施层面非旅游局独立所能为。必须依赖市长县长去联动其它部门与行业。著名基层旅游局长方华国说过一句名言似乎可以为第二种范式注脚：“我们基层旅游局长是做事时全求人，做成了全给人。”——这种新范式换个时髦名词就是“全域旅游规划”。

顺便补充一句，北京至道文旅规划院注意到，有少数官员认为全域旅游规划就是“村村点火、户户冒烟”，全都在搞旅游！这种顾名思义式理解是错的。全域旅游规划的精华实质在于“基于大旅游理念的区域产业关联广度与深度”，而不是每块土地都在搞旅游。

2.2侧重产业关联的区域旅游规划的历史成因：

首先还是客观形势发生了变化。随着市场化改革深入，政企分开的倡导趋势和政企不分的实际困难，旅游局逐渐不再直接开发管理景区景点。

而另一方面，随着时代发展，旅游局的间接工作点却宽了。农业旅游、民俗旅游、养生旅游、旅游地产、体育休闲、商业购物、特色美食等等都可能成新的工作抓手。

换句话说，旅游产业的增长点不再局限于几个景点（更可况从旅游局工作抓手角度，那几个景点也不再是自己的直接抓手了）。所以在新的时代背景下，旅游局要么逆潮流，硬拽着景点所有权经营权不分；要么必须开拓新的工作点。现实情况中，后者成为主流。

这样，逐渐诞生了第二种编制范式：侧重产业关联与嫁接型。即基于大旅游理念的产业关联规划。这种规划范式需要旅游局长们先自我思想革命：这个规划不是局长的规划，而是市长的规划（局长只是市长搞旅游经济与城市形象的代理人）。

三、侧重政策突破的区域旅游规划

这种规划的编制特点：焦点在于政府的政策机制创新，以政策活力去推动区域旅游发展。

比如三亚旅游总体规划编制。我们回头反思，景区景点的开发策划、区域旅游空间格局构建，区域形象营销的设计，都不是关键所在。甚至大旅游理念的产业关联工作也不是重点。

三亚区域旅游再提升，真正突破是“海南国际旅游岛”政策确立。也就是说，三亚旅游真正突破是：离岛免税、落地签证等政策的突破（甚至还有对博彩项目的开放探讨）。

当然中国是中央集权体制，地方政府政策创新的余地很小。所以政策创新作为旅游规划的重点，实例确实不多。即使三亚，其政策创新也还是来自中央顶层设计。——但作为地方而言，如果能意识到自己的瓶颈问题不是景点吸引力而是政策滞后的话，做规划时就要有意识的去推动、争取这种顶层设计。

更何况局部政策上，地方政府还是能独立作为的。例如某旅游城市出租车宰客现象严重影响其旅游目的地形象，这种管理机制问题，完全在地方政策能作为的范围。

四、至道规划院总结

4.1区域旅游规划三大范式，每一种都与现实中国政府职能及其变迁紧密关联：

第一种侧重景点策划型，折射的是政府自己搞经济的一面。即使景区已经实现了所有权经营权分离，但部分官员这种偏好介入微观经济的潜意识还在。所以近年即使做全域旅游规划（产业关联型）时，按说关注焦点应该在产业关联与整合上，但有些地方领导还是喜欢关注景点的微观产品创意。

第二种侧重产业关联型，一方面折射政府职能转变，旅游局直接联系景区的工作点少了，间接工作点多了；另一方面也折射市场本身的产业融合趋势，狭义旅游业走向了关联性强的大旅游。有战略眼光的地方官必须看到这种趋势，认清旅游业不再是旅游局长的事情、项目也不再限于传统景点型。

第三种政策突破型，理论上这是最符合政府核心职能事情，因为政府本质上通过政策来协调市场而不是亲自搞市场。虽然现实中，中央集权使得地方政府政策创新余地小。但成熟旅游目的地的再升级，其旅游规划编制必须是第三种模式。诸如三亚这样国内顶级目的地，它的景点产品吸引力很成熟了，它旅游带动地产也做足了。要想再往上突破，就必须依赖政策创新。

4.2此外要注意到某些特殊情况：

一是以上三大范式在实际编制工作中，没有绝对分野。例如第一种侧重景点型和第二种侧重产业关联型，可能都高度关注旅游形象口号的策划。因为现实环境下这是显绩。（就好比某些新任领导到某地，一定不是先关注城市的长远生态格局或者是地下基础设施，而是迎宾大道、市政广场类，因为后者是显绩）。

二是景区的所有权经营权分开，虽然大趋势是对的，也是形成第二种范式的动力之一。但凡事都有例外。某些具有“准公共产品”性质的景区，特殊情况下政府亲自下场开发经营是对的。例如某落后地区，城郊有一座名山，初期招不到商，因此地方政府亲自下场开发（当然几年后还是实行了转让所有权经营权分离）。事实上这起到了很好的效果：一是带动新城发展。由于该山开发，很多投资商陆续跟进到山脚下开发养老地产、休闲餐饮等；二是成为当地的一个对外交流形象窗口、领导视察的必到之处。